Культура общественного контроля за рубежом

Общественный (civil – англ.), он же гражданский контроль - это деятельность, осуществляемая неправительственными объединениями и отдельными людьми/личностями/гражданами, направленная на выявление и пресечение нарушений различных прав и свобод человека со стороны органов управления и должностных лиц. Она нацелена на защиту интересов людей, пострадавших от таких нарушений, а также на совершенствование права, общественного и государственного управления, обеспечение справедливости.

На себе мы это ощущаем тогда, когда возникает необходимость защищать свои интересы, в зависимости от рода своей профессиональной деятельности, вступая в те, или иные организации. Потому жизнь ставит все новые требования к стандартам общественного существования, указывает на необходимость правового регулирования отношений в системе «личность-общество-государство».

В своем докладе на совместном заседании Законодательной палаты и Сената Олий Мажлиса Президент Республики Узбекистан Ислам Каримов одним из важных направлений в Концепции дальнейшего углубления демократических реформ и формирования гражданского общества в стране, определил реализацию задач по обеспечению открытости деятельности государственных органов власти и управления, подконтрольности каждого должностного лица обществу в целом, каждого гражданина в частности. Субъектами законодательной инициативы были подготовлены несколько версий проекта закона, а рабочая группа по реализации положений Концепции главы государства, обобщив их, предложила для обсуждения с широким участием в регионах законопроект «Об общественном контроле в Республике Узбекистан».

С учетом зарубежного опыта, основополагающими принципами гражданского контроля являются: активная деятельность того, или иного общественного объединения, независимость, справедливость, полнота, доступность, объективность, доказательность, открытость, публичность, гражданская активность и динамичность. Но есть еще и самоконтроль, который зависит от уровня культуры в обществе.

При этом в мировой практике процесс такого контроля предполагает этапы гражданского контроля, выражающиеся :

- в выборе объекта и цели, определении проблемы;
- определении методов контроля;
- достижении необходимых договоренностей;
- составлении программы, определении основных вопросов и предварительных критериев оценки, подготовке инструментария;
- проведении мероприятий гражданского контроля;
- оценке полученной информации;
- представлении результатов контроля;
- обучении и внедрении культуры его проведения. Основные задачи общественного контроля за деятельностью государственных органов в некоторых странах предусматривают:

1) соблюдение государственными органами нормативных предписаний;

2) соответствие законам правовых актов, издаваемых государственными органами;

3) целесообразность управленческих решений по организации и осуществлению деятельности государственными органами;

4) соблюдение установленных для государственных органов запретов и ограничений, служебной дисциплины, своевременное и доброкачественное выполнение государственными органами возложенных на них обязанностей;

5) подбор, расстановку, повышение квалификации кадрового состава государственных органов;

6) соблюдение прав и свобод, охраняемых законом интересов граждан;

7) рациональное распределение и использование материальных, финансовых и иных ресурсов, соблюдение режима экономии.

В европейских и северо-американских странах, где уровень общей культуры достаточно высок, субъектами общественно-правового контроля за деятельностью государственных органов являются: 1) общественные организации, зарегистрированные на территории государства в установленном законом порядке (политические партии, общественные объединения, профсоюзы, правозащитные движения); 2) общественные советы (палаты); 3) СМИ; 4) граждане и другие категории населения.

Современная мировая практика обеспечения транспарентной деятельности государственных органов при непременно высокой правовой культуре и грамотности чиновников определяет содержание контрольной деятельности общества, выражается в:

а) наблюдении за деятельностью подконтрольных субъектов;

б) получении всесторонней и информации о выполнении ими предписаний;

в) анализе таких данных;

г) предупреждении и выявлении правонарушений.

На примере российской практики можно увидеть следующее.

«Судьи должны не оправдываться, а объяснять, почему вынесено то или иное решение или приговор. Это особенно важно, когда рассматриваются дела о педофилии, обманутых дольщиках или такие резонансные, как «дело Ходорковского», - об этом председатель Мосгорсуда Ольга Егорова заявила в интервью "Российской газете". Судья уверена, что если ввести какую-то форму общественного отчета, то обвинений в адрес судебной системы станет гораздо меньше. Егорова предложила общественным организациям принять участие в работе судов в форме комиссий.

При этом, членами общественной наблюдательной комиссии не могут быть:

- лица, имеющие судимость либо признанные решением суда недееспособными или ограниченно дееспособными;
- лица, назначаемые членами общественной наблюдательной комиссии одного субъекта Российской Федерации более трех раз подряд;
- адвокаты;
- сотрудники органов прокуратуры;
- лица, занимающие государственные должности Российской Федерации, должности федеральной государственной службы, государственные должности субъектов Российской Федерации (РФ), должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, должности муниципальной службы;
- лица, занимающие выборные должности в органах местного самоуправления.

Говоря об успешной организации общественного контроля на самом высоком уровне можно привести пример Общественных палат, членами которых являются весьма авторитетные люди.

В соответствии с зарубежной практикой, Общественная палата избирается каждые 2 года (с 2012 года - каждые 3 года) и осуществляет взаимодействие граждан с органами государственной власти и местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью органов власти.

Общественная палата проводит общественную экспертизу социально значимых проектов федеральных законов, проектов законов субъектов РФ, проектов нормативно-правовых актов органов исполнительной власти РФ и органов местного самоуправления. В состав Общественной палаты РФ второго состава входят 17 комиссий, в каждой из которых состоит до 8 членов палаты и которая занимается определенной сферой общественной жизни. Опыт Сингапура в противодействии коррупции в государственных структурах уникален, т.к. 30 лет назад эта страна погрязла в «болоте» этой страшной ржавчины во всех сферах. Эта работа велась посредством не столько специальных служб, но в большей степени общественных комиссий, деятельность которых за последние 20 лет позволила истребить эту разъедающую государство и экономику «ползучую угрозу», сформировать стойкое общественное мнение и общественную культуру на неприятие проявлений коррупции во всех ее проявлениях и уровнях.

Во второй половине 20-го века в мире сформировались и стали набирать силу экологические организации, движения и партии, которые поставили себе цель защиты окружающей среды, животного разнообразия, пропаганды здорового образа существования, внедрения «зеленых» технологий, а также, сформировали новую сферу общественного контроля - экологического. В Узбекистане Экологическое движение активно работает и уже получила возможность осуществления не только «зеленого», но и парламентского контроля.

В переходный период есть дополнительные структуры: «смешанные» общественно-государственного или «делегированного» формы контроля, т.е. различного вида и типа омбудсменов, которые предельно открыты обществу и контролируют правоприменение и деятельность государственных органов и должностных лиц, содействуя «лучшему управлению», защищая различные права и свободы человека. Этот институт имеет различные наименования: во Франции, - медиатор, в Испании - народный защитник, Великобритании - парламентский уполномоченный по делам администрации, Италии - гражданский защитник, Австрии - Коллегия народной правозащиты, Канаде - уполномоченный по публичным расследованиям, Молдове – парламентские Адвокаты, США - общественный адвокат и помощник граждан и т.д. Действуют общие и специализированные службы (уполномоченные университетов и школ, больниц и психиатрических лечебных заведений, по защите личных данных, обеспечению равенства полов, делам потребителей, охране окружающей среды, несовершеннолетних, здравоохранения, для вооруженных сил).

В эпоху развития информационных технологий защита индивидуальной информации требует нового подхода, которая породила новую реальность - в мире существует “черный рынок” индивидуальных данных. Существуют данные (имя, фамилия), которые не являются особой тайной, у Интернет-провайдеров, медицинских учреждениях и у операторов мобильной связи собрано достаточно личной информации о человеке. Ежегодно 28 января в мире отмечается День защиты индивидуальной информации, главной целью которого является напоминание населению о необходимости защиты индивидуальной информации.

В частности, именно 28 января 1981 года в Страсбурге была принята 108-я конвенция, которая подразумевает защиту интересов лиц, связанных с автоматизацией индивидуальной информации. Это юридический документ, выполнение которого является обязательным. К конвенции может подключиться любая страна. Исходя из этого, информационный омбудсмен, наравне с обеспечением свободы информации, должен также защищать индивидуальную информацию о гражданине. Но в любом случае в мировой культуре не принято читать чужие письма, интересоваться без повода личной жизнью индивидуума, потому принято считать, что в противном случае – это делают преступные лица или пасквилянты.

Уполномоченные по вопросам информации призваны обеспечивать соблюдение законодательства о средствах массовой информации, осуществлять контроль за тем, чтобы деятельность СМИ по поиску, получению, производству и распространению массовой информации соответствовала требованиям законодательства и не приводила к нарушению прав человека на доступ к информации, частную жизнь. В 17 федеральных землях Германии действуют уполномоченные по защите личных данных. В Канаде должность Уполномоченного по вопросам информации была учреждена в соответствии с Законом "О доступе к информации" 1983 года. Он наделен широкими правами по расследованию жалоб от лиц, которым

отказано в доступе к информации, а также по выработке рекомендаций в отношении такого доступа. В Венгрии Парламентский Уполномоченный по защите данных и права на информацию осуществляет свою деятельность на основании Закона LXIII "О защите личных данных и выявлении данных, важных с точки зрения национального интереса" 1992 года. Данный институт учрежден с целью охраны гарантированного Конституцией права на защиту личных данных и права на оглашение данных, имеющих важное значение с точки зрения общественного интереса. Назначение на должность Уполномоченного осуществляется парламентом - Государственным Собранием. Следует отметить, что наряду с общепринятыми требованиями, предъявляемыми к кандидату на должность Уполномоченного, такие как наличие гражданства страны, высшее образование, стаж работы не менее 10 лет, для кандидата на должность Уполномоченного по защите личных данных и права на информацию установлено требование наличия опыта в области ведения и надзора за судебным производством по делам о защите данных или из смежных отраслей. К нему вправе обратиться любое лицо в случае нарушения его прав, либо непосредственной угрозы такого нарушения в связи с обработкой его личных данных или полагающемуся ему доступом к данным, за исключение случаев, когда по данному делу ведется судебное разбирательство. При осуществлении своих обязанностей Уполномоченный имеет право доступа на территорию любого учреждения в стране, в котором ведется обработка данных.

В Великобритании защиту личных данных осуществляет комиссар по информации, не исключающего существование также поста телекоммуникационного комиссионера (председатель общественной или ведомственной комиссии) и информационного трибунала, который также исследует вопросы, связанные с защитой личных данных и свободы информации. А в Швейцарии существует пост федерального комиссара по защите информации. В Узбекистане уже также ощущается необходимость создания подобного института в связи с резким развитием и внедрением ИКТ.

Помимо «народных» защитников экологических прав есть Уполномоченные по вопросам окружающей среды, которые также способствуют реализации права граждан на благоприятную окружающую среду. Такая должность по проблемам окружающей среды была учреждена парламентом Новой Зеландии в 1986 году. В своей деятельности Уполномоченный парламентом по проблемам окружающей независим от органов исполнительной власти, отчасти это обеспечивается порядком его назначения на должность и отстранения от должности. Назначается он генерал-губернатором по рекомендации Палаты представителей на пятилетний срок и только генерал-губернатор может отстранить его от должности. Уполномоченный парламентом по проблемам окружающей среды осуществляет контроль за действиями правительства по использованию и сохранению природных ресурсов; расследует случаи по фактам нанесения ущерба окружающей среде; оценивает эффективность

предпринимаемых государственными властями мер планирования управления в области охраны окружающей среды; дает ответы на запросы Палаты представителей по вопросам своей компетенции. Аналогичная должность существует и в Канаде. Роль Уполномоченного по вопросам окружающей среды и стабильного развития Генерал-губернаторства состоит в помощи парламентариям в осуществляемом ими надзоре за усилиями федерального правительства по защите окружающей среды и обеспечения стабильного развития путем проведения мониторинга, предоставления общественности объективного, независимого анализа и рекомендаций.

Обеспечение контроля подлинного равноправия между полами в первую очередь в трудовых отношениях призваны уполномоченные по равным возможностям, которые впервые начали действовать в скандинавских странах в конце 70-х годов прошлого века. Реагируя на жалобы в связи с имевшими место нарушениями этого закона, а также по собственной инициативе омбудсмен изучает случаи нарушения по признаку пола, делает их достоянием общественности. Рассмотрение вопросов может быть инициировано частными лицами, группами людей или организацией. Рекомендации уполномоченных-комиссионеров по вопросам равноправия полов обычно выполняются, в противном случае дело может быть направлено в Апелляционный совет, суды, СМИ.

Вторая функция комиссионеров заключается в предоставлении органам власти и населению информации о положениях Закона о равноправии и деятельности бюро уполномоченного по вопросам равноправия полов. Это достигается с помощью статей, интервью, собраний, лекций, пленарных обсуждений и участия в работе комитетов, назначаемых правительством. Роль комиссионера по вопросам равноправия полов публичная, поэтому он часто выступает в СМИ. В Норвегии, например, каждый гражданин, включая представителей средств массовой информации, имеет доступ к документам (письмам), получаемым или направляемым в государственные органы, включая и омбудсмена.

Уполномоченный по вопросам равноправия полов Норвегии вправе поднять вопрос о структурной дискриминации в обществе, выразить своё мнение и сделать оценку предложений по новым законам. В нашей стране многие функции такого института выполняют Комитеты женщин, тесно сотрудничающие с профсоюзами и Министерством труда и социальной защиты Республики Узбекистан, и его территориальные структуры, потому что в нашей культуре важное место занимает бережное отношение к женщине (матери, дочери, супруге).

По всему миру широко внедряется германский опыт гражданского контроля в вооруженных силах. Уполномоченный Бундестага (нижней палаты парламента ФРГ) по делам военных, являясь гражданским лицом, как впрочем и весь штат его многочисленных сотрудников, предотвращает проявления неуставных отношений в армии, осуществляет мониторинг расходования средств на оборону, создания благоприятной обстановки для военнослужащих в какой части земного шара они не находились, достойных условий жизнедеятельности семей военных.

Необходимо сказать и об общественных комиссионерах, которые учреждены неправительственными организациями и которые работают под их эгидой, осуществляют надзор, главным образом, за деятельностью негосударственных организаций и предприятий, и представляют общественность. В частности уполномоченные учебных заведений, которых к примеру в США действует более ста. Впервые университетский омбудсмен в этой стране был назначен в государственном Вашингтонском университете в 1969 году. Целью его не была замена существующих в университете административных, апелляционных механизмов рассмотрения жалоб, но совершенствование неформальным способом деятельности администрации, каналом компромиссного взаимодействия между управленческими службами, студентами, профессорами, сотрудниками, служит защите прав и интересов личности внутри университетского сообщества.

В Российской Федерации новым явлением стало создание института общественных уполномоченных в высших учебных заведениях, которые ныне действуют в Московском Государственном институте международных отношений МИДа России, Башкирском Государственном педагогическом институте, в Высшей школе экономики и других вузах. Такая должность учреждена в ряде московских школ и лицеев, общеобразовательных учреждений в субъектах Российской Федерации.

В США действует около 500 корпоративных уполномоченных комиссионеров, которые создаются в различных учреждениях и структурах, таких как IBM, General Electric, FedEx, ATT, Bank of America, Washington Post, Hospital of Ford co и т.д. Они представляют собой внутреннее структурное подразделение, устанавливаемое с целью урегулирования возникающих в рамках данной организации конфликтов, в частности между работодателем и работниками, между управленческим персоналом и подчиненными, между самими cотрудниками.

Корпоративные уполномоченные могут существовать как в частных организациях, так и в государственных учреждениях, а их установление не требует законодательного регулирования: они вводятся на основании внутреннего административного акта. Корпоративный правозащитник является постоянно действующей службой, в которую заинтересованные лица могут обратиться. Широкое распространение корпоративных омбудсменов привело к образованию их отдельной профессиональной общественной организации. У нас в стране успешно идет «переход от государственного – к общественному» Потому у нас в махаллях, председателями могут быть только высококультурные и авторитетные жители.

УСМАН НИГМАНОВ